回归多边主义的“试金石”：拜登会与成员国一起推进WTO的改革吗？

* “中美友好互信合作计划”是由复旦发展研究院和丰实集团共同打造的中美关系研究的学术平台

拜登上台后一改特朗普时期的“退群”作风，对《巴黎气候协定》、WTO改革都表现出积极态度，在WTO改革逡巡不前的背景下，国际社会对WTO的未来再次燃起希望。其中，与WTO携手应对COVID-19、利用WTO框架与欧洲在贸易补贴和国有企业等议题上共同发力、联合志同道合者，从规则层面规范不公平贸易行为或是拜登政府在WTO改革中的优先事项。但考虑到特朗普政府的政治遗产、美国对上诉机构的核心关切，以及美欧在ISDS立场上的分歧，上诉机构改革前景并不明朗。未来，WTO改革的样貌在很大程度上取决于拜登对回归多边主义的态度和决心，WTO改革的走向也将是拜登政府会否真正回归多边主义的试金石。

图片来源：Center for American Progress

01 “杂草丛生”：WTO的边缘化危机

“许多人认为WTO是一个还遵守着过时旧规则的无效警察，不适合应对21世纪的全球经济挑战。”

——现任世贸总干事恩戈齐·奥孔乔-伊韦阿拉（Ngozi Okonjo-Iweala）

自1994年成立以来，世界贸易组织（WTO）对促进全球贸易谈判、增强贸易透明度以及解决国际贸易纠纷作出巨大的贡献，但进入新世纪以来，WTO在运行过程中也渐渐暴露出其不足与缺陷。

2005年，以彼得·萨瑟兰（Peter Sutherland）为主席的WTO咨询委员会提交了《WTO的未来——阐释新千年中的体制性挑战》的报告，指出西雅图部长会议启动新一轮谈判的失败以及多哈回合的停滞不前反映了WTO在机制上存在的不足，包括：非歧视原则退化、国家主权与WTO主权的冲突、透明度缺少约束措施、WTO争端解决机制等问题。加拿大法学家黛布拉·斯蒂格（Debra Steger）于2009年主编的《世界贸易组织制度再设计》一书指出，以往的WTO改革方案没有得到重视，导致WTO的治理机制已经愈发过时，随着地区性贸易谈判的兴起，WTO面临被“边缘化”的危机。

WTO的争端解决机制被认为是WTO桂冠上的明珠，而这颗明珠早已黯淡无光。戴维·A·甘特（David A.Gantz）认为已经运作了20年的争端解决机制无法适应日益复杂的新型贸易形势。特朗普（Donald Trump）政府上任以来，美国一直拒绝任命WTO上诉机构的任何新成员，上诉机构对“公共机构”的定义使美国深感忧虑。美国认为，对“公共机构”过于狭窄的定义使得对中国等国家国有企业产品征收关税变得更加困难；上诉机构在审判过程存在“越权”和“擅自造法”等问题，违背了争端解决机制（Understanding on Rules and Procedures Governing the Settlement of Disputes，简称DSU）的规定。美国的担忧也并非全无道理，上诉机构决策效率低下，常常使得部分国家的违规行为持续数年，不仅没有起到维护国家间正常贸易关系的作用，甚至还成为扰动国家间贸易关系的根源。

瑞士日内瓦世界贸易组织总部标志，拍摄于2021年3月4日。图片来源：路透社

WTO存在的问题远远不止上诉机构停摆这么简单，在数字贸易、反倾销与补贴、环境、劳工、发展中国家地位、国有企业、知识产权等诸多问题上各经济体都有各自的诉求，难以在多边主义平台得到有效的调和；全球贸易秩序最值得关注的两大核心问题，政府与市场、发达国家与发展中国家的关系问题也没有在WTO得到应有的解决。如此种种，使得WTO无法适应第四次科技革命带来的数字经济形势变化，迟滞于全球贸易发展。

美国不少专家学者都对WTO的失灵表示出深深的担忧，“如果继续这样下去，我们自己种植的种子就会与杂草的种子盘根错节，难以区分（意指美国构建的全球贸易体系与失控混乱状态下的全球贸易体系）。毕竟，世界上本无这种区分，‘杂草’才是一种自然的状态。”

02  优先事项：         拜登政府在WTO改革中的发力点

2021年2月4日，美国正式支持恩戈齐·奥孔乔-伊韦阿拉担任WTO总干事，这一决定打破了特朗普政府对韩国贸易部长柳明熙(Yoo Myung-hee)的支持，使美国与世界其他许多国家走在了一起。这似乎也代表了一种转向，拜登（Joseph Biden）好像确实有意与特朗普所偏好的挥舞着关税“大棒”的双边谈判保持距离，重回多边主义。这让全世界都对拜登领导下的美国能够重返国际社会扮演起负责任的建设性角色充满期待。

现任世贸总干事恩戈齐·奥孔乔-伊韦阿拉（Ngozi Okonjo-Iweala）

1. 与WTO携手应对COVID-19

美国贸易代表办公室发布的《2021年贸易政策议程和2020年年度报告》中，应对新冠肺炎疫情并重振经济被列为首位。无论是国内还是国际政治，能否有效控制住疫情是拜登政府的最核心事项。与WTO携手共同应对COVID-19成为美国向世界传达回归多边主义、承担国际责任的最主要抓手。

美国贸易代表办公室发布的《2021年贸易政策议程和2020年年度报告》截图。图片来源：USTR

美国贸易代表戴琦（Katherine Tai）在上任第一周后对WTO总干事恩戈齐·奥孔约-伊韦阿拉表示，拜登政府致力于确保全球各地能够广泛获得COVID-19疫苗。应对新冠肺炎疫情是刚刚上任的总干事的优先事项。通过提供疫苗，拜登试图重获美国在WTO的领导地位，塑造“一个负责任的全球大国回来了”的国际形象。

3月，戴琦首次出席七国集团贸易部长会议，为WTO第12届部长级会议取得有意义的成果与伊韦阿拉博士和部长们进行讨论。但美国贸易代表办公室并未披露更多细节。

2. 美欧在贸易补贴、国有企业等议题上共同发力

相比于对上诉机构改革意见上长期争执不下，美国和欧盟在数字贸易、环境、劳工、贸易补贴与救济、国有企业、发展中国家地位等问题上都有强烈的合作意愿，有意愿加强协作，将其作为WTO改革的突破口。

3月9日，美国参议员本·卡丁（Ben Cardin, 马里兰州民主党）和罗布·波特曼（Rob Portman, 俄亥俄州共和党）再次提出了一项两党决议，表示支持美国在WTO的领导地位。决议还呼吁世贸组织进行改革，包括扩大国家间多边贸易协定的使用，以确保只有协定缔约国才能获得成员资格享有的好处；恢复贸易救济条款的本意（这些条款限制了美国打击对外贸易欺诈的能力）；加强对汇率操纵的监管；制定新规则来约束不合理的补贴和国有企业的贸易行为。

图片来源：UNSW

根据欧盟今年2月份发布的最新贸易战略文件，美国与欧盟越来越有可能在相关问题上达成一致。欧盟已经摆出了虔诚的合作姿态，将在相关问题上向美方立场靠拢。报告建议在WTO第十二届部长级会议的准备阶段，美国和欧盟“可以加强对WTO改革各个方面的参与，以在各自立场上寻求最大限度的一致，包括可能的联合提议。”欧盟执行副主席兼贸易专员瓦尔迪斯·东布罗夫斯基斯（Valdis Dombrovskis）在谈到新战略时表示，“贸易政策必须充分支持经济的绿色和数字化转型，并引领WTO改革的全球努力。当我们面对不公平的贸易行为时，它也应该为我们提供保护自己的工具。”

美欧在针对国有企业、不合理补贴等非市场行为、不公平贸易上存在广泛的利益契合点。美日欧最有可能在这一部分取得突破，而这也是美国当下最在意的问题。

3. 联合志同道合者，从规则层面规范不公平贸易

美国贸易代表办公室发布《2021年贸易政策议程和2020年年度报告》，应对新冠肺炎疫情并重振经济、将工人置于贸易政策的核心地位、使世界走上一条可持续的环境和气候路径、促进种族平等和支持服务不足的社区等被列为拜登贸易政策的优先事项。其中，通过全面战略应对美方认定中国具有胁迫性、不公平的经济贸易行为；同友邦和盟友合作，恢复美国在世界的领导地位，修复伙伴关系和联盟；支持美国农民、牧场主、食品制造商和渔民；促进世界公平合理的经济增长；让规则发挥作用等分列优先事项的第五、第六、第七、第八、第九位。

报告指出，“拜登政府将寻求修复伙伴关系和联盟关系，恢复美国在世界各地的领导地位。拜登政府将重新参与国际组织，并成为WTO等国际组织的领导者。美国将与总干事恩戈齐·奥孔乔-伊韦阿拉和有类似想法的贸易伙伴合作，对WTO的实质性规则和程序进行必要的改革，以应对全球贸易体系面临的挑战，包括日益加剧的不平等、数字化转型和中小企业面临的贸易壁垒。”

一言以蔽之，拜登与特朗普最大的差别就是更加重视与友邦和盟友合作，重振美国在世界的领导地位，偏向将规则应用于贸易执法。团结世界上所有可以团结的人，加强美国国家安全队伍，重建全球民主联盟，捍卫美国价值观和人权，为美国中产阶级在全球经济中取得成功做好准备。

戴琦（Katherine C. Tai）于2021年2月25日在华盛顿举行的参议院财政委员会听证会上发言，审查其美国贸易代表提名。图片来源：路透社

回顾今年2月，在就提名戴琦为美国贸易代表的听证会上，当被问及“美国应从哪里开始以恢复WTO的功能”时，戴琦回答，“我将努力与志同道合的伙伴重新接触，他们同样认识到WTO改革的重要性和必要性。当全球贸易体系需要重大革新时，美国的领导作用在每一个关键时刻都发挥着举足轻重的作用。这将是一项困难的工作，可能需要一些时间，但我仍然希望，在美国的领导下，我们能够实现必要的改革。”

可以说，美国正将自己的诉求，特别是针对中国的不满融入多边议程。有专家表示，美国重返多边舞台，不完全是重新回归国际主义以推动全球要素自由流动，更多可能是为了更好针对中国，特别是以盟友乃至整个国际的力量规范中国的行为。如果中国不做出让步，最后“阻碍WTO改革”的帽子很有可能从美国头上摘掉，被扣到中国的头上。

03 天台路迷：        美欧难调和，上诉机构改革长路遥遥

在今年2月举行的WTO工作人员一级会议上，与会者讨论了121个成员提出的关于启动遴选程序以填补WTO上诉机构空缺的倡议。一位驻日内瓦的贸易官员透露，美国表示目前不会支持该提案，理由是需要解决与上诉机构相关的“系统性问题”。彭博社（Bloomberg）等多家媒体也称，拜登在WTO争端解决机制面前采取了同特朗普政府一样的“强硬”立场。

欧盟委员会的贸易官员表示，欧盟与美国的立场并不同，在被问到是否对WTO上诉机构持续越权和违反规则感到担忧时，欧委会官员的答案简单而直接：“没有。”欧盟官员在私下和公开场合都表示，他们并不认为美国的任何担忧有其合理性。

争端解决机制究竟应该在WTO中扮演怎样的角色，是否允许WTO法庭在没有实现所有成员国共识的情况下制定规则，美国对上述建议表示反对，欧盟则欢迎这些大胆的提议。美国和欧盟尚未达成“一致”。

2018年7月25日，时任美国总统唐纳德·特朗普(右)和欧盟委员会主席让-克洛德·容克(Jean-Claude Juncker)在华盛顿特区白宫玫瑰园举行新闻发布会后步行返回椭圆形办公室。图片来源：Abaca Press

另外，欧盟一直将WTO改革列为优先事项，包括贸易和气候方面的全球承诺、数字贸易的新规则、加强应对竞争扭曲的规则，以及恢复具有约束力的争端解决机制。美国则更加关注WTO改革中的劳工、国有企业、发展中国家、贸易补贴等问题。美欧在相关领域面临着巨大的分歧。

空客和波音飞机的争端延宕已久，尽管最近有所缓和，但美欧在边境碳税、数字税等问题上仍存在立场差异，特别是特朗普时期美国向欧盟征收的关税问题，欧盟更是将钢铝关税形容为是“以规则为基础的多边贸易体系的终结”。这些因素都会影响美欧在WTO改革中合作的深度和广度。如果影响力如此之大的两个经济体都在相关问题上存在龃龉，更遑论获得所有成员国的同意。上诉机构若要取得实质性突破依旧长路遥遥。

04 搁置抑或重启：        拜登会为WTO改革带来希望吗？

拜登上台后一改特朗普时期的退群作风，对WTO持积极态度。国际社会对多边主义再次焕发活力充满希望。但值得注意的是，早在奥巴马（Barack Obama）政府时期，美国就曾于2016年5月否决WTO上诉机构成员张胜和（Seung Wha Chang）的连任申请。如果再向前追溯，从乔治•布什（George W. Bush）政府开始，美国政策制定者就已多次对上诉机构的裁决表示不满，称某些裁决超出了现有世贸组织协议的文本范围，存在严重的司法越权。特朗普时期阻挠上诉机构成员和总干事任命，扬言要退出WTO的做法在很大程度上为美国积累了相当的谈判资本。不少国家都在美国强硬态度面前做出让步。

图片来源：The Indian Express

尽管美国国内不少官员和学者依旧坚持强烈的多边主义和机构权威偏好。但在非市场导向政策问题上，美国的WTO改革诉求与双边、诸边贸易安排互为表里，旨在将美国主导下的高标准贸易规则上升到多边贸易体系中，从而塑造有利于西方国家的多边贸易规则，以达成对中国的遏制。这一点在拜登政府并未有根本改变，反而彰明较著。

拜登领导下的美国是否真的有主观意愿恢复一个基于多边主义且高效运转的WTO？美国又是否具备客观能力在处理好国内问题的同时与盟友加强协调？意愿和能力两项条件如果有一项无法满足，未来的WTO或将是瘦身的WTO，即搁置WTO在争端解决中的部分功能，仅就具体议题达成协议，发挥WTO在知识传播、贸易促进、消除贫困等其他方面的功能。

再或者，WTO改革由于始终无法达成一致而被长期搁置，各经济体纷纷画地为牢，在全球范围内开展“巨型自由贸易协定”（巨型FTA）谈判，形成某种意义上的“圈地运动”。例如推动有关数字贸易的地区性谈判，借由巨型自由贸易协定部分替代WTO的功能，并期待以此在未来能够推动WTO改革。未来WTO改革的样貌在很大程度上取决于拜登对回归多边主义的态度和决心。WTO改革的走向也将是拜登政府会否真正回归多边主义的试金石。

行胜于言。拜登对于WTO的支持大部分都还停留在口头层面，到目前为止，唯一有实质性突破的举动是对WTO总干事任命的认可。正如克里斯汀·布鲁特（Christian Bluth）与霍克曼(Bernard Hoekman)在贝塔斯曼基金会的报告中所言，某些情况下，超大型区域贸易协定普及其实对部分发达国家更加有利。美国是否会静观其变，甚至敬而远之，依旧将更多注意力放在双边和诸边贸易谈判中？还是暂且搁置上诉机构问题，酝酿在部分议题领域和成员伙伴上取得突破，推动WTO实现“瘦身”式的改革？拜登是否会像其承诺的一样，使WTO重回世界贸易的中心，还是重走特朗普的老路，切实维护美国的利益，逐渐将WTO边缘化，或使其只发挥部分功能，这一切依旧有待观察。

另外还有很多悬而未决，值得思考的问题。例如，美国希望回归的多边主义，究竟是怎样的多边主义？是否还是曾经那个平等发展、互利共赢、共享全球发展成就、更加公平公正的多边主义？美国重回多边主义正轨，需要对多边主义有一个明确的解释。

参考资料

1. “Commission sets course for an open, sustainable and assertive EU trade policy,” European Commission, February 18, 2021, https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_21_644. 

2. Bluth, Christian and Hoekman, Bernard, “Revitalizing Multilateral Governance at the World Trade Organization”, Bertelsmann Stiftung, 2018-07-17.

3. Clete Willems, “Revitalizing the WTO under a Biden Administration,” Hinrich Foundation, January 12, 2021.

4. Dennis Shea, “No Quick Fixes for WTO Dispute Settlement Reform,” CSIS, March 9, 2021.

5. Jennifer A. Hillman, “The United States Needs a Reformed WTO Now,” Prepared statement Before the Committee on Finance United States Senate 116th Congress, Second Session, July 29, 2020.

6. Jennifer Hillman and Alex Tippett, “Europe and the Prospects for WTO Reform,” from The Internationalist, Council on Foreign Relations, March 10, 2021.

7. Swaha Pattanaik, “Breakingviews - WTO is early test of Joe Biden’s multilateralism,” Reuters, November 9, 2020, https://www.reuters.com/article/us-trade-wto-breakingviews-idUSKBN27P1YN.

8. Terence P. Stewart, “Katherine Tai, USTR designate, on addressing WTO reform including dispute settlement if confirmed; the USTR 2021 Trade Policy Agenda,” March 2, 2021, https://currentthoughtsontrade.com/2021/03/02/katherine-tai-ustr-designate-on-addressing-wto-reform-including-dispute-settlement-if-confirmed-the-ustr-2021-trade-policy-agenda/.

9. USTR, “Statement from USTR Spokesman Adam Hodge on Ambassador Katherine Tai’s Participation in the First G7 Trade Ministers Meeting,” March 31, 2021, https://ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/press-releases/2021/march/statement-ustr-spokesman-adam-hodge-ambassador-katherine-tais-participation-first-g7-trade-ministers.

10. 彼得·萨瑟兰等著：《WTO的未来:应对新千年的体制性挑战》，刘敬东等译，北京：中国时政经济出版社，2005年，第122-128页。

11. 陈文玲：《重回多边主义的要义究竟是什么？》，国经中心专家论点，2021年3月30日，https://huazhi.nju.edu.cn/d7/1c/c32155a513820/page.htm。

12. 袁源，井立琛：《拜登政府将在WTO走出何种路线？》，《国际金融报》，2021年3月12日。

13. 《美国民众担心WTO“杂草丛生”》，WTO快讯，2020年9月4日，https://mp.weixin.qq.com/s/WPxn3J4m6iH_afGSznqFWw。

14. “WTO: Ministerial Delay, COVID-19, and Ongoing Issues,” Congressional Research Service, March 31, 2021.

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微信编辑：丛琬晶

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